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财政部是否为政府采购案背了“黑锅”

来源:中国政府采购招标网 时间:2008/10/22
    政府采购案频发,财政部成被告,且一年内两次败诉;但专家称,错不在财政部,根源是前后出台的两部并行的法律在打架。   

  继今年7月首次败诉后,财政部在政府采购案中再尝败绩。  

  12月8日,北京市第一中级人民法院一审判决,北京现代沃尔经贸有限责任公司(下称“北京现代沃尔”)诉财政部行政不作为一案,财政部败诉。  

  “此案集中反映了我国政府采购中的种种制度缺陷。”该案原告代理律师、中央国家机关政府采购中心顾问谷辽海律师对《中国经济周刊》说,包括招标采购程序、评标专家制度、供应商资格审查制度、综合评标方法等都存在严重的缺陷,而规范政府采购的两部现行法律—政府采购法与招标投标法的冲突,正是导致财政部屡当被告的原因。  

  政府采购价高者得?  

  “我们不明白,卫生部在采购血气分析仪过程中,为什么最终选中了定价最高的厂家。”北京现代沃尔经理王建军说。  

  2003年非典疫情过后,中国启动了突发公共卫生医疗救治体系建设,总投资114亿元,共支持2306个项目建设。同年10月,国家发改委和卫生部委托两家采购代理机构通过公开招标,采购相关仪器设备。2004年10月,北京现代沃尔参加了其中两包采购血气分析仪的投标,但开标结果却让他们大吃一惊。  

  2004年11月19日和12月21日,两次竞标结果显示,中标者均为K公司(化名),而其投标价格是所有供应商中最高的——北京现代沃尔的投标价格为每台5.68万元,K公司价格最高,为8万元。  

  “我国相关法律规定,授标条件分别是‘最低评标价法’和‘综合评标方法’。从1980年试点推行公共采购制度至今二十多年来看,‘综合评标方法’长期占据主导地位,通过‘最低评标价法’确定中标供应商的非常罕见。”谷辽海介绍,“综合评标方法”是世界银行评定合格供应商的通行做法,但过于滥用,无疑对价廉物美的供应商和公共资金的享有者不公平,不能降低公共财政资金的支出。而在实践中,通过“综合评标方法”评定供应商,几乎千篇一律是高报价者胜出。同时,由于“综合评标方法”夹杂太多的主观因素,“权力寻租”机会也大大增加。  

  评审专家没有独立性?  

  更令人疑惑的还有K公司的资质问题。谷辽海告诉《中国经济周刊》,“2005年8月17日,我的同事专门到该公司注册地所在工商局调查了其注册登记情况,发现该中标供应商完全不符合招标文件所规定的资质要求。”  

  他介绍,依照采购人2004年10月29日的招标文件,投标供应商应该提供投标之前最近三年的营业额、纳税情况、销售业绩。而根据注册地工商局的企业登记资料,中标供应商拥有两个自然人股东,公司的成立时间距投标时还不到一年。因此,K公司根本不具备投标资格。即使是采取综合评标(本次评标分值权重分别为:商务15分,价格30分,技术55分),结合K公司的高报价,该公司也不太可能得到高分。但结果恰恰是K公司胜出。  

  “分析K公司胜出的原因,我认为主要还是因为我国评审专家制度存在缺陷。”谷辽海说。  

  由于我国的政府采购法没有对专家评审作出规范,在实践中通常要借助招标投标法。根据后者,以盈利为目的的招标代理机构有权从自己建立的专家库内确定评审专家的名单。由此,受聘专家的评审意见就不太可能违背委托人——招标公司的意志。供应商、采购人也容易通过招标公司这个桥梁,进行“勾兑”串通。“我们询问过一些参加评审的专家,都有一个共同观点,就是评标现场的专家打分或多或少是招标公司引导的结果。” 

 财政部和发改委“踢皮球”?  

  带着种种疑问,北京现代沃尔根据政府采购法的有关规定,向采购人——招标采购代理机构以及国家发改委、国家卫生部提出了书面质疑,但其答复难以令他们满意。  

  2004年12月21日,北京现代沃尔以书面形式向负责同级政府采购的监督管理部门——财政部提出了投诉,要求财政部对上述采购事实和行为人进行查处。  

  但是4个月过去了,财政部也没有对投诉作出明确答复。因此,北京现代沃尔以“财政部的不作为行政行为直接侵害了投标供应商的合法权益”为由提起行政诉讼,将财政部告上了法庭。  

  “我们是在没有办法的情况下才向法院起诉的。”北京现代沃尔经理王建军说,“我们拿着投诉信在发改委和财政部之间来回转圈子,但是他们互相‘踢皮球’。”  

  在2005年5月20日的庭审中,财政部是否是此案的监管部门也成为双方争议的焦点。  

  北京现代沃尔的代理人认为,政府采购法第13条明确规定:各级财政部门是负责政府采购的监管部门。原告针对此次政府采购过程中的违法行为,理应向国家财政部投诉。  

  而财政部的代理人则认为,医疗救治项目是国务院批准的重大建设项目,采用公开招标方式,应当适用招标投标法。按照国务院划分的行政监督职责,对于国家重大建设项目的投诉,应由国家发改委处理。  

  财政部代理人还辩称,接到原告投诉后,财政部并没有行政不作为,而是于2005年2月23日,请国家发改委、卫生部等有关人员召开协调会。会上研究决定,把此投诉移交发改委处理。这样不仅避免了两部门重复处理,而且符合法律规定。财政部也曾多次在电话里和原告公司负责人沟通,因此并不是没有给予企业任何答复意见。  

  尽管双方各执一词,但从现在的一审判决来看,法院最终还是采纳了原告方的意见。  

  “按照法律规定,财政部可以在15天内提起上诉,否则就应当在宣判结果30天内重新作出对投诉的处理决定。如果我们觉得这些处理决定有不公正或违法之处,还将重新提起行政诉讼。如果对方既不上诉,又没在规定时间内作出处理决定,我们将申请法院强制执行。”谷辽海对记者说。  

  《中国经济周刊》就此采访财政部有关部门,但未得到答复。  

  财政部成“替罪羊”?  

  近段时间,财政部在政府采购中被多次以“行政不作为”为由告上法庭。如今年3月9日,北京北辰亚奥科技有限公司起诉财政部;3月16日,北京中乐华建科技有限公司起诉财政部,等等。7月28日,北京一中院对北京北辰亚奥案做出一审判决,财政部首次败诉。  

  “我们也很冤枉,现在财政部正在为政府采购法制体系不健全的问题背‘黑锅’。”财政部条法司一位不愿透露姓名的官员无奈地对《中国经济周刊》说。  

  这位官员的观点也得到了谷辽海的认同,“财政部其实挺无辜的,问题的根源是前后出台的两部并行的法律在打架。”  

  “目前,我国的公共采购市场分别归属于国家的两个部委主管,分别制定了两部从同一角度规范公共采购行为的法律,一部是由国家发改委牵头的招标投标法,另一部是由财政部牵头且明确了公共采购主管机关的政府采购法。”谷辽海说,但这两部相类法律在法律适用、同一违法行为的法律责任等方面又存在着冲突,由此造成的后果是,同样的违法事实,两部法律会有不同的执法标准和执行结果,从而造成案件多头管理、扯皮不断。  

  “比如本案,是适用招标投标法还是政府采购法就存在冲突和矛盾,由此导致了是属于财政部管理还是属于发改委管理的争议,各职能部门相互推卸责任,使相应的行政主管权难以有效行使。”谷辽海说。  

  一位不愿透露姓名的专家认为,财政部也有难言的苦衷。由于立法冲突,财政部门查处政府采购中的违法行为阻力较大,有关部门不够配合,特别对方也是部级单位时情况更麻烦,由于级别相同,财政部也没有权力命令对方。  

  谷辽海认为,世界上招投标制度最早就是政府采购制度的组成部分,现在仍是各个国家政府采购制度的核心内容之一。因此,应该取消招标投标法,将其内容纳入政府采购法中,形成一部统一的法律。  

  相关报道  

  7月28日,北京一中院对北京北辰亚奥诉财政部处理决定认定事实错误、程序违法案做出一审判决,判财政部败诉。本刊8月28日出版的第33期对此作了报道。  

谷辽海说。  
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