地方探索存量PPP项目再融资 全国首例地铁存量资产盘活落地
积极财政政策背景下，政府不仅要落实好“过紧日子”的要求，还要保持适度的支出强度，这意味着2021年财政政策的提质增效或更多体现在盘活存量资产上。

《中国经营报》记者从各地财政部门了解到，在财政资金缺口不断增大的背景下，今年基层政府已经开始探索项目资金的增量获取路径，其中重要的切入口就是存量PPP项目的变现创新。

事实上，盘活存量PPP项目一直是地方融资渠道的重要方面，但由于存量项目没有可观的施工利润，所以社会资本对其关注度也比较低，这使得盘活存量思路的落地工作一直未有明显进展。

然而，伴随着天津地铁2、3号线盘活存量项目的正式交接，国内首例轨道交通领域地铁存量PPP项目盘活工作也正式完成。据悉，该项目直接盘活的地铁存量资产超过150亿元。根据天津市的规划，这些资金将主要用于补充其他在建地铁线路的财政资金缺口。

置换现金流超150亿

“把存量地铁PPP项目进行盘活，然后用盘活的资金作为新建地铁项目的现金流，这是天津探索存量PPP项目变现的创新之举。”天津轨道交通集团有限公司 PPP项目管理办公室主任许树生介绍。

目前已经进入项目执行期的天津市存量地铁线为地铁2、3号线。两条地铁线全长合计60.7公里，资产评估价值合计317.64亿元，财政资本金投入156.03亿元。

天津市轨道交通集团PPP项目管理办公室主管徐志超在接受采访时表示，之所以选择2、3号线做盘活项目，主要原因是其客流量有保障。尤其是在天津地铁5号线开通后2、3号线客流高峰可达到105万人次/日，整体看地铁2、3号线是天津市客流最好的线路。“对社会资本来说，运营阶段关系成本回收的最大因素就是地铁客流数据，这也是社会资本参与投标需要考虑的一个问题。”徐志超说。

记者了解到，地铁2号线始建于2006年，于2014年全线试运营，资产评估价值140.36亿元，较账面原始价值140.05亿元，增值0.31亿元。

该地铁建设时采用“财政资金+融资”的方式，然而和新建线路PPP项目不同，2号线作为存量项目重新进入市场进行再融资时，已经没有了施工阶段的利润吸引，这在很大程度上会降低社会资本投标的热情。

天津市交通运输委员会轨道交通处处长訾建峰对此解释，PPP项目快速发展阶段，项目方对施工利润的追求是其参与PPP项目的一个先决考虑，加之施工难度相比运营要小得多，且周期一般在3～5年，项目方可以在较快时间内得到现金流，因此相比后期运营管理，新建PPP项目更能得到社会资本的青睐。

基于这些因素，该项目采用了TOT（转让-运营-移交）模式，通过股权转让的方式引入社会资本后，中标社会资本获得项目公司51%的股权，从而保证社会资本有充足的运营管理权限。

作为该模式主要设计方，北京大岳咨询总监何涛在接受采访时表示，本项目主要采用A、B包拆分模式，其中A部分资产由轨道交通集团所属市地铁集团保留，B部分资产由PPP项目公司持有，政府方持有地铁2、3号线项目总资产51%的所有权，也就是把总资产的49%用于盘活。

目前地铁2、3号线评估值合计约318亿元，其中把49%（即156亿元）进行盘活，社会资本在新成立的标的公司占有决定性的话语权。“由于这个项目中，社会资本作为项目公司的第一大股东，因此可以派出总经理和高级管理人员具体负责项目公司运营管理，政府方作为出资代表仅履行监管职责，这和新建PPP项目社会资本扮演的角色不同。”负责该项目的项目经理宰森金介绍。

经过招投标，最终中国交通建设股份有限公司成为社会资本的主要运营管理方。在股权转让完成后，地铁集团与社会资本根据双方协商，将标的公司名称变更为新的项目公司名称，同时社会资本和地铁集团共同到工商部门办理工商变更手续。

訾建峰表示，经测算，该项目直接盘活的地铁存量资产超过150亿元，这些资金将作为新建地铁项目的财政资金来源，缓解市政府和轨道集团的资金压力，同时也能发挥杠杆作用撬动更大规模的社会资本。

轨道交通可复制性

事实上，对于轨道交通基础设施的发展，在城市经济进入高质量发展阶段后，单纯依靠政府单方面的资金投入，已经很难满足日益增长的轨道交通建设需求。

以天津市为例，天津市2020年预算草案报告中，一般公共收入预算2421亿元，一般公共支出预算3603亿元。其中，2020年天津市财政收入约为1920.81亿元，同比下降20.3%。

收入减少背后，相关支出并未减少。数据显示，“十三五”时期，天津市民生支出由3255亿元增加至4542亿元，占财政总支出的比重保持在75%以上。作为“稳增长”主要抓手的轨道交通项目也成为其支出项目的重要内容。

按照天津市的规划，天津已完成社会资本采购的地铁4、7、8、11号线新建PPP项目，涉及总投资约1500亿元。对于动辄上百亿元的轨道交通项目，财政资金的保障只能是杯水车薪。

即使有150亿元置换资金做财政资金，按照未来天津总投资1500亿元的规模粗略计算，在地铁建设项目的财政资金投入不得低于40%的要求下，未来仍有450亿元的财政缺口。

根据《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》要求，除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%。对财政收入并不充足的地方政府来说，这一要求直接加大了财政支出压力。

对此，一位地方基层财政部门人士表示，2020年天津受疫情影响也比较严重，产业抵抗能力还有待继续提升。2021年由于疫情还将继续存在，财政相关方面的支出压力仍然不小，这或将进一步加大财政收支缺口。在此背景下，盘活存量PPP项目成为地方政府主要的融资路径。

为盘活存量项目，天津市也曾提出“拿出100公里既有线，引进社会资本”的要求，同时发动市发改委、市财政局和市交委等部门，创新投融资渠道，引进社会资本，积极推进资产证券化、PPP等方式。

2020年10月28日，天津市交通运输委员会与中国交通建设股份有限公司签署合作合同，并决定2021年1月起，天津地铁2、3号线由中国交通建设股份有限公司控股项目公司正式接管运营。

天津模式未来能否在全国复制？何涛表示，新建PPP项目因为施工利润吸引，社会资本普遍会来参与竞争。而存量地铁项目则由于施工利润的缺少且投资体量大、专业要求高等因素，使得潜在社会资本的数量大大减少。

不过，基于城市轨道交通的未来依然是存量市场。何涛认为，天津模式对全国轨道交通存量PPP项目的推广具有良好的示范效果，随着天津盘活存量、撬动新线、整体推进格局的形成，预计未来通过盘活存量资产，引进投资主体，拓宽融资渠道，将成为解决地方政府融资难题的关键。