制造商由境外企业控股，《中小企业声明函》有效吗？ 

关键词
中小企业声明函 境外企业控股
案例回放
某医院专科设备采购项目公开招标，经评审，确定A供应商中标。B供应商就中标结果先质疑后投诉，理由为：A供应商所投产品制造商的控股股东为大企业，且为非中国境内依法设立的企业，其提交的《中小企业声明函》内容不实，不得享受政府采购中小企业扶持政策。

财政部门调查发现，A供应商所投产品品牌及制造商均为G公司，且产品在中国境内生产。随后，向G公司登记注册地中小企业主管部门发函核查，确认该公司属于小型企业，并非大企业分支机构；不存在控股股东为大型企业、与大企业负责人为同一人的情形，A供应商提交的《中小企业声明函》内容真实。据此认定，B供应商投诉事项不成立。

问题引出
供应商提供的《中小企业声明函》中，制造商为境外控股的境内企业，声明函有效吗?

专家点评
本案例争议焦点是：《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号，以下简称46号文）中“与大企业存在直接控股关系”的排除条款，是否适用境外控股企业。实践中存在两种观点：观点一，供应商被大企业控股，无论控股主体为境内或境外，均不适用中小企业扶持政策；观点二，46号文所指“大企业”应限于在中国境内依法设立的企业。若将境外控股主体纳入制度范围，不符合中小企业划型标准适用前提。

从法律适用来看，现行政府采购法律法规明确了中小企业认定的属地原则。依据《中小企业划型标准规定》（工信部联企业〔2011〕300号，以下简称300号文），中小企业划型标准仅适用于在中国境内依法设立的企业。46号文第二条规定，中小企业是指在中国境内依法设立、符合国家法定中小企业划分标准的中型、小型、微型企业。故上述第一种观点不成立。

可见，中小企业认定以“境内依法设立”为前提，划型依据、监管适用境内法律。境外控股主体并非境内法律意义上的“大企业”，其控股事实不影响境内企业的中小企业划型认定，所以上述第二种观点成立。

从政策来看，政府采购中小企业扶持政策旨在培育和扶持本国中小企业发展、促进市场公平竞争。现就“管理关系”“控股关系”的规定，均以境内企业为限，不包含境外控股企业。若将法律适用范围扩大至所有境外资本控股情形，一概认定为“与大企业存在直接控股、管理关系”，缺乏明确的法律依据，还会限制具备独立经营能力、合规生产能力的境内中小企业参与政府采购的权利。

结合本案例，A供应商所投产品的制造商为在中国境内依法注册设立的法人，符合政府采购中小企业划型认定的属地主体要求。依据46号文第十六条，政府采购投诉处理中的中小企业划型认定，由供应商注册登记所在地的县级以上人民政府中小企业主管部门负责，该认定结果具有法定效力。中小企业主管部门核实确认，该制造商属于小型企业，不存在与境内大企业存在直接控股、管理关系。因此，A供应商提交的《中小企业声明函》有效。

从供应商提供的产品看，本项目投标货物均由G公司在中国境内独立生产制造，且使用该公司自有品牌，符合46号文第四条规定，A供应商可依法享受政府采购中小企业扶持政策。

法规链接
《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号）

第二条本办法所称中小企业，是指在中华人民共和国境内依法设立，依据国务院批准的中小企业划分标准确定的中型企业、小型企业和微型企业，但与大企业的负责人为同一人，或者与大企业存在直接控股、管理关系的除外……

第四条在政府采购活动中，供应商提供的货物、工程或者服务符合下列情形的，享受本办法规定的中小企业扶持政策：

（一）在货物采购项目中，货物由中小企业制造，即货物由中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标……

第十六条政府采购监督检查、投诉处理及政府采购行政处罚中对中小企业的认定，由货物制造商或者工程、服务供应商注册登记所在地的县级以上人民政府中小企业主管部门负责……

《中小企业划型标准规定》（工信部联企业〔2011〕300号）

六、本规定适用于在中华人民共和国境内依法设立的各类所有制和各种组织形式的企业。个体工商户和本规定以外的行业，参照本规定进行划型。 邢海红