完善政府采购治理机制 纵深推进全国统一大市场建设

■ 赵福昌 王石

当前，我国政府采购规模已突破3万亿元，覆盖面广、体量庞大，是衔接政府与市场的关键纽带，在服务经济社会发展、助推全国统一大市场建设中作用突出。2024年、2025年我国先后出台《公平竞争审查条例》及《公平竞争审查条例实施办法》，整治政府采购领域阻碍全国统一大市场建设的各类问题。近日，《中华人民共和国政府采购法（修订草案）》（以下简称修订草案）首次提请十四届全国人大常委会第二十三次会议审议，聚焦政府采购制度运行中的痛点堵点，与公平竞争审查制度形成治理合力，以系统性制度完善为全国统一大市场建设筑牢法治支撑。

政府作为市场最大单一买家，采购行为直接影响要素流动、市场格局和经营主体预期。长期以来，政府采购领域的地方保护、隐性壁垒、信息不透明等问题，制约了统一市场规则落地。修订草案是推进国家治理现代化的重要举措，通过完善多元共治治理体系与问责机制，从源头规范采购行为、扫清制度障碍，持续推进全国统一大市场建设。

完善政府采购治理规则，筑牢公平竞争制度根基

修订草案聚焦高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场建设核心要求，从采购主体、采购方式两端双向发力，系统性地完善政府采购治理规则，筑牢市场公平竞争的制度根基。

在采购主体规范方面，修订草案着力保障各类经营主体平等参与政府采购活动，明确采购人不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视性待遇。破除企业规模、所有制性质、地域归属等准入限制，赋予所有经营主体平等竞争权利，有效整治以往地方保护带来采购不公的问题。同时，修订草案通过负面清单形式简化供应商资格条件的形式要求，规定及时向供应商支付合同款项，减轻经营主体负担，从制度上降低了中小企业参与政府采购的门槛。

在采购方式优化方面，修订草案作出两项关键性制度调整。一是从“公开招标”为主转向以“公开竞争”为主，构建起采购人根据采购需求和项目特点合理选择采购方式的制度导向，让竞争形式与采购需求更匹配。招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式各有其适用场景，采购人可根据项目实际择优选用，避免“一招走天下”。二是明确原则上应通过公告形式邀请不特定的供应商公平参与竞争，为所有供应商提供平等参与采购的机会，提高采购活动的竞争性。将“公告邀请”作为常态、“定向邀请”作为例外，从程序上压缩了通过收窄信息传播范围来定向选择供应商的空间。

与此同时，修订草案对标世贸组织《政府采购协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》等国际规则，将条约、协定开放范围的公益类国有企业纳入政府采购法规范管理范畴，为后续我国政府采购市场对外开放谈判提供制度保障。同时，优化政府采购交易规则，明确保障内外资企业等各类经营主体平等参与采购活动，进一步落实公平竞争原则。不断提升政府采购透明度，保障外资企业及未来与我国实现采购市场对等开放的各方主体能够全面、准确获取国内政府采购各类公开信息。这些制度安排充分体现出我国以制度型开放推动国内改革发展的总体思路，即不是被动回应外部诉求，而是主动以开放促改革、以开放促竞争，通过引入国际竞争提升国内采购市场的整体质量。

推行阳光数字采购，构建规范运行体系

透明公开是公平竞争的前提，数字化赋能是规范治理的关键。修订草案立足信息公开与数字赋能双向发力，构建起覆盖采购全流程的规范运行体系。

公开监督是最有效的制约手段，修订草案明确政府采购实现从采购意向、采购过程、采购结果到履约验收等全过程信息公开，主动接受社会监督。这一制度设计的突破在于大幅拓宽政府采购信息公开边界，采购意向公开使供应商提前了解需求、准备响应，履约验收公开则打通了采购链条的“最后一公里”。在全国统一大市场建设背景下，透明度提升具备破除市场壁垒的结构性作用，以往依托信息不透明实施的地方保护、排斥异地供应商等行为将得到有效遏制，从采购意向到履约验收的全链条信息公开，让各类经营主体均可通过公开渠道获取完整采购信息、平等参与市场竞争，大幅压缩了政府采购领域隐蔽操作的空间。

数字化改革是修订草案的突出亮点，通过增设“政府采购数字化”专章，推行全流程电子化交易，推进采购活动的全程记录、穿透式监管，减少人为干预。传统采购中人为干预环节多、信息留痕难、监管成本高，数字化改革使采购全流程有记录、可追溯、可追责。同时，修订草案将集中采购目录以外且采购金额低于采购限额标准的零星分散采购全部纳入法律适用范围，实施简易采购。信息公开与数字赋能相结合，形成了“事前透明、事中留痕、事后可溯”的完整治理链条，使“花政府钱”的行为得到全面规范。

压实各方主体责任，健全监督问责体系

制度落地见效，关键在于压实责任、严格问责。修订草案从内部约束、全程管理、责任追究三个维度健全制度体系，保障公平采购机制落地生根。

修订草案进一步压实采购人主体责任，督促采购单位健全内部控制制度，强化监督制约机制，建立权责清晰、相互制衡的内部管理架构，从源头上减少权力寻租空间。同时，修订草案强化对政府采购各方的管理，细化采购人、采购代理机构、电子交易平台运营方、评审专家、供应商等的法律责任，推动责任落实到每一个环节主体。

针对以往政府采购“重程序、轻履约、轻绩效”的短板，修订草案明确规定政府采购项目应当实施从预算、需求、采购、履约到验收的全过程管理，落实预算绩效目标，并强化项目前期准备、合同签订、履约全过程管理。通过全流程绩效管理，精准防范有效化解采购领域不公平竞争的诱因，进一步夯实公平竞争的制度保障。

在监督问责层面，修订草案完善了争议处理机制，着力治理低价无序竞争，细化相关法律责任规定，同时丰富监督检查的内容和方式，有效的争议处理机制可为遭遇不公的供应商提供明确的申诉渠道，完善的法律责任条款则让各类违规行为付出相应代价，构建起“不敢违规、不愿违规”的制度约束体系。

锚定战略定位，统筹采购公平与政策赋能

在明晰功能定位、依托政府采购落实国家战略、守住公平底线方面，修订草案强调政府采购应当贯彻落实党和国家路线方针政策和决策部署，服务于实现国家经济和社会发展的政策目标，并新增支持科技创新、促进绿色低碳循环发展的内容。这将让庞大的政府采购市场向创新产品和绿色产品倾斜，为科技型企业和绿色产业发展提供持续的需求牵引力。同时，修订草案对采购人落实政府采购政策提出明确要求，确保政策有效落实。需要注意的是，强化政策功能需要把握好分寸，政府采购的首要目标是满足公共需求、提高资金使用效益，在发挥政策功能的同时要防止以“支持创新”或“绿色采购”之名设置新的隐性壁垒，避免政策功能异化为地方保护的新工具。

建设全国统一大市场属于系统性工程，要依托基础制度规则持续深化改革，修订草案明晰各类主体责任、健全治理规则、完善问责机制，持续提升政府采购治理效能，在规范政府采购行为的基础上，为各类经营主体打造更加公平透明、预期稳定的市场环境，为全国统一大市场建设筑牢坚实法治保障。

（作者单位： 中国财政科学研究院）