政府采购质疑处理“三部曲”

近年来，随着政府采购规模的扩大，供应商维权意识不断增强，政府采购质疑数量呈上升趋势，而质疑处理不好会引发投诉，甚至诉讼。笔者结合法律适用和工作实践对质疑的受理、调查、答复处理作了粗浅探讨，以期为采购人和代理机构处理质疑提供实践参考。
一、规范质疑受理
（一）畅通质疑受理渠道。根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部第94号令，以下简称94号令）规定，应当在采购文件中载明接收质疑函的方式、联系部门、联系电话和通讯地址等，可以要求供应商在法定质疑期内一次性提出针对同一采购程序环节的质疑，同时采购文件中最好提供财政部的质疑函范本，便于供应商质疑时按质疑函范本填写，以防质疑函内容缺漏。特别需要指出的是，随着全流程电子化采购的实现，本着简便高效的原则。接收方式可以是供应商现场送达，也可以是邮寄或电子交易平台提交等方式，应当保障接收质疑渠道畅通，其中通过邮寄方式的，质疑函在期满前交邮的，不算过期，期间不包括在途时间。
（二）规范受理审查登记。根据94号令第三十六条的规定，采购人或者采购代理机构拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函、对质疑不予答复或者答复与事实明显不符，并不能作出答复说明的，财政部门将责令限期改正，情节严重的，还会给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报。代理机构应当建立质疑受理登记台账（包含但不限于供应商名称、递交时间、质疑主要内容、联系方式、接收材料清单和答复的最后时间等），对收到的质疑函应现场或及时进行审查（主要审查是否有权提出质疑、是否在法定期限内提出、是否有必要的证明材料、签署等是否符合要求），审查后对符合相关法规要求的，依法予以受理，并向质疑人出具《质疑受理通知书》；对不符合要求的不予受理并出具《不予受理告知书》，耐心告知其不予受理的理由和法律依据（如超过法定期限、质疑主体不符合要求、无事实依据、签署不完整等），同时要求其在法定时间内进行补充和完善，特别要注意的是不得以质疑不成立为由拒绝受理，对供应商质疑的审查，只是审查是否符合法定条件，是否该受理，而不是审查质疑是否属实，是否成立，这些是需要在受理后，经过调查核实后才能决定，不是在受理时决定的；更不得以证据材料不充分为由拒绝受理，在受理质疑时，主要是审查提出质疑的必要证明材料，如：参与了所质疑项目的采购活动的证明材料；采购文件违法违规证明材料；依法应当废标的证明材料；损害自己合法权益的证明材料；质疑中标、成交人虚假响应的文字资料、网络截图、产品说明等，这些均应视为必要的证明材料，不得过度要求质疑人须提供官方或权威三方机构的必要证明材料，有些信息是质疑人根本就无法提供的，就算供应商的质疑证据材料不够充分，也是要在答复时进行处理，而不是在受理审查阶段以拒绝受理来处理。
二、主动调查核实
（一）主动调取内外部材料进行核实。受理了供应商的质疑后，代理机构不能像人民法院审理民事诉讼案例一样消极地处于居中裁判的地位，必须依法主动积极地就供应商提出的质疑进行调查取证和核实。代理机构在调取复核采购操作过程中形成的相关材料的同时，一是应告知与质疑事项有利害关系的供应商，要求作出书面说明并提供相关证明材料或者通过当面对质的形式让供应商充分表达自己的意见，对了解质疑情况，获取有关证明材料和正确处理质疑都是有好处的，但不得不经过甄别就直接以其它供应商的回复作为质疑答复，笔者认为，有关中标（成交）产品不满足要求的质疑事项，寻求中标（成交）供应商的意见和说明无可厚非，但其回复内容只能作为参考，代理机构还应结合质疑人提供的证明材料、调查获取的材料，综合分析和研判后进行回复，特别要注意对于依法保密的信息，质疑人在质疑中以此作为质疑的事实依据的，必须要求质疑人书面说明取得这些信息的合法途径和提供相关证明材料。94号令规定，证据来源的合法性存在明显疑问，投诉人无法证明其取得方式合法的，视为以非法手段取得证明材料。采购人或者其委托的代理机构对于视为以非法手段取得证明材料应当排除，不得作为认定事实的依据。
二是应积极主动调取外部证明材料或者咨询相关部门获取证据。代理机构在处理质疑时，的确没有行政强制调查权，但并非说不能进行调查求证。调查了解情况是每个组织都有的普遍权利，在涉及与质疑有关的证明材料时采购人或者其委托的代理机构有权向有关部门或者单位了解情况，要求出具书面情况说明，或者在遇到需要了解的专业问题时，向有关专业机构提出咨询请求，要求出具书面咨询说明。这些调查了解情况和咨询不是强制调查，与行政部门法定调查权无关。比如，质疑合同业绩的真实性，可以对业绩材料中的相关单位进行询问，必要时进行现场走访，以确认业绩的真实性；质疑中标供应商提供的证书、检测报告等有问题，可向发证（检测、认证）机构函询求证（或者通过信用中国、全国认证认可信息平台等官方渠道查询）确认其真实有效性。如某空调采购项目，供应商质疑成交人报价的空调“全年能源消耗率”，不满足询价文件的要求，并提供了格力官网和苏宁商城查询截图，因这些网站信息仅可作为参考证明材料，笔者所在的政府采购中心主动作为，对该空调在中国质量认证中心节能认证时提交的存档资料及实测数据中的“全年能源消耗率”进行了函询核实，经中国质量认证中心核查并回复，确认质疑成立。
（二）适时组织专家协助答复质疑。《政府采购法实施条例》第五十二条第三款规定：“政府采购评审专家应当配合采购人或者采购代理机构答复供应商的询问或质疑。94号令第十四条规定：供应商对评审过程、中标或者成交结果提出质疑的，采购人、采购代理机构可以组织原评标委员会、竞争性谈判小组、询价小组或者竞争性磋商小组协助答复质疑。这里用的是“可以”，并非必须程序，有些质疑事项是明显直观的或与评审过程无关的，就没有必要再组织专家协助答复质疑，比如，质疑供应商没有提供某项证书或提供的证书失效，代理机构通过查阅复核投标文件便可得出结论等类似事项；还有质疑代理机构操作程序不规范、供应商弄虚作假等情况，专家也没有认定权利。评审专家在处理供应商质疑时的作用仅仅是协助性质的，不是决定性的，评审专家在评审中有评审权，但没有认定质疑是否属实的决定权。质疑受理的主体是采购人或者其委托的代理机构，而不是评审专家，即便是对评审过程和评审结果提出的质疑，需要组织评审专家来协助答复质疑的，评审专家也仅是协助采购人或者其委托的代理机构来认定和处理质疑，评审专家的意见仅是证明材料之一，不是全部，不能完全根据评审专家的意见来处理质疑，更不能将专家签字的意见直接复印作为质疑答复，采购人或者其委托的代理机构特别要注意甄别评审专家出具的意见，因为评审专家与质疑事项有利害关系，常理上都会维护自己的利益，不会轻易自己“打脸”——某些结论即便错误也不会主动承认，如果专家意见有明显错误且坚持不改的，代理机构要综合研判后上报监督部门，即便是全部采纳专家意见，代理机构也应将专家意见转变成答复书格式并进行签署，才具有法律效力。
三、及时答复处理
（一）答复格式规范严谨。94号令规定代理机构应当在收到质疑函后7个工作日内作出书面的质疑答复，质疑答复应当包括下列内容：（一）质疑供应商的姓名或者名称；（二）收到质疑函的日期、质疑项目名称及编号；（三）质疑事项、质疑答复的具体内容、事实依据和法律依据；（四）告知质疑供应商依法投诉的权利；（五）质疑答复人名称；（六）答复质疑的日期。94号令对质疑答复内容要求比较全面，代理机构可以根据以上要求自行制作格式统一的质疑答复范本，以保证质疑答复格式的一致性和内容的规范性、完整性。需要特别注意的是，代理机构在答复质疑时，不能泄露其他供应商的商业秘密，否则可能会造成侵权。同时要告知质疑人如对质疑答复不满意，可以提起投诉并明确投诉的时限及具体受理投诉的机关。质疑答复还要通知其他有关供应商，特别是对中标成交结果提出的质疑，对中标成交供应商有直接的利害关系，答复应通知中标成交供应商，实践中一般直接把答复书送达有关供应商。如果答复导致中标、成交结果改变的还应将有关情况书面报告同级财政部门。
（二）答复内容有理有据。质疑答复是化解政府采购争议的有效方式，采购人、代理机构应当逐一答复质疑人提出的所有质疑事实和请求，不能答非所问或选择性回答，一份说理充分、有理有据的质疑答复有可能使争议在质疑阶段化解。但实践中，一些代理机构只是笼统地回复采购文件合法，或仅一句“质疑不成立”，但没有说明根据什么事实和材料来认定质疑不成立，缺少事实依据、法律依据和分析过程，不利于说服质疑供应商，导致供应商不服质疑答复继续投诉。对不同环节的质疑答复应有针对性的答复，如对于资质等资格条件的质疑，由于这些均是法律的规定，代理机构应当说明依据哪部法律的哪条规定设置。对商务条件、技术指标的质疑，代理机构应当结合采购项目的具体特点和实际需要相适应或者与合同履行相关的角度进行解释和说明。对评审因素的设定应当与投标人所提供货物服务的质量相关，应从投标报价、技术或者服务水平、履约能力、售后服务等进行解释和说明；分值的设置应从采购需求等方面进行解释和说明。质疑答复尽量引用相关法律规定和招标文件的规定。在答复质疑时，代理机构需要注意的问题是，应当根据质疑人提供的证明材料、对质疑事项的复核结果、采购文件、相关供应商的投标文件或者说明和调查函询等作出明确的答复。
（三）后续处理合理合法。质疑答复应及时回应质疑人提出的相关请求。如质疑要求认定中标无效，答复却没有对中标是否无效作出分析和答复。根据94号令第十六条规定，采购人、代理机构对质疑事项作出答复时，若认为供应商质疑不成立，或者成立但未对中标、成交结果构成影响的，继续开展采购活动。若供应商质疑成立且影响或者可能影响中标、成交结果的，需要区分不同情况进行处理：一是对采购文件提出的质疑，依法通过澄清或者修改可以继续开展采购活动的，澄清或者修改采购文件后继续开展采购活动；否则应当修改采购文件后重新开展采购活动。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第二十七条规定，采购人或者采购代理机构可以对已发出的招标文件、资格预审文件、投标邀请申请书进行必要的澄清或者修改，但不得改变采购标的和资格条件。若处理质疑时，采购人或者采购代理机构发现招标文件的标的或者资格条件需要修改，则属于澄清或者修改采购文件后不能继续开展采购活动的情形，需要重新开展采购活动，即重新发布招标公告、重新发出招标文件。如某市中心医院印刷及相关服务政府采购项目，存在采购文件应当将《印刷经营许可证》设置为供应商资格条件而未设置的问题，因质疑成立，需修改资格条件，故修改采购文件后重新开展采购活动。
二是对采购过程、中标或者成交结果提出的质疑，合格供应商符合法定数量时，可以从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标、成交供应商的，应当依法另行确定中标、成交供应商；否则应当重新开展采购活动。故对采购过程、中标或者成交结果质疑成立的情况下，对项目的处理有两种方式，一种是另行确定中标、成交供应商，另一种是重新开展采购活动。这两种方式有优先劣后的顺序，即在能认定合格供应商符合法定数量且该项目未出现影响采购公正的违法、违规行为时，采购人应当在遵循三公一实基本原则的基础上根据《政府采购法实施条例》第四十三条规定按顺序依法另行确定中标或者成交供应商，这是提高政府采购效率的要求；只有在不具备另行确定中标、成交供应商的条件时，才能重新开展采购活动。