编者按 我国实施政府采购制度改革以来，集中采购机构操作PPP项目的情况并不多。江苏省政府采购中心勇挑重担，在三年多的时间里，完成了投资总额约2800亿元的PPP项目，较好地完成了采购任务。更值得一提的是，该中心还在不断实践中积极探索，着力研究PPP采购中遇到的问题与难题，并提出解决的方法与建议。
 
    本期文章为江苏省政府采购中心副主任王跃宁在实践中的总结与思考。
 
    PPP项目风险系数远大于常规项目
 
    PPP项目招标采购的社会资本大多数不仅仅只是负责出资和运维，还负责建设。PPP项目实际包含一个少则几亿，多则几十亿、几百亿的工程项目。常规项目的质疑投诉主要反映在采购需求上，PPP项目的质疑投诉主要反映在资格条件和评审因素上。
 
    常规项目合规性、合理性都比较容易判断。PPP项目采购是一项全新的工作，资格条件和评审因素的合规性容易判断，但合理性较难把握。如资格条件定高了，影响了合理竞争，也不利于民营企业参与，也可能会造成围标串标；定低了又可能会造成低价恶意竞争。常规的政府采购项目，采购工作中的一些问题很快就会通过质疑、投诉反映出来，也很快会通过质疑、投诉的处理释放掉。PPP项目采购中存在的一些问题可以说伴随整个项目周期，如果采购工作不规范、不严谨，PPP项目做得越多，风险堆积就越大，有些问题，不出事则罢，一旦出事，瑕疵就有可能变成重大过失，就有可能变成失职。这就对采购代理机构的工作提出了更高的要求。
 
    对于采购代理机构来说，一要依照PPP项目采购活动的重点环节加强管理，做好流程控制；二要根据项目特点和建设运营需求，综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素合理设置社会资本的资格条件，保证国有企业、民营企业、外资企业平等参与；三要根据综合考虑社会资本竞争者的技术方案、商务报价、融资能力等因素合理设置采购评审标准，确保项目的长期稳定运营和质量效益提升；四要做好采购信息公开的公开，切实做到应公开尽公开；五要做好采购文件的归档工作。采购程序规范不规范、合法不合法，事中看行为，该做的有没有做，有没有做到位，事后看档案，归档的材料中是否留有行为的轨迹，采购档案一定要经得起历史的检验。
 
    此外，要进一步加强学习，提升采购业务能力。PPP项目采购涉及面广，不仅涉及工程，还涉及到市政交通、环境治理、教育、养老、医疗等各领域、各专业。只有对相关领域的政策法规掌握理解透彻，才有可能避免招标文件制定中出现歧视性、倾向性条款，影响社会资本平等参与，才有可能实现政府采购的公平公正。
 
    实施机构应选派好参与评审的专家
 
    项目实施机构在采购过程中要充分发挥主体责任，积极选派专业能力强、客观公正的评审专家参与PPP项目的评审。
 
    PPP项目政府采购，采购的是“社会资本合作者”，社会资本是“物”，合作者是“人”，是“团队”。可以说PPP项目政府采购既是采购资本，也是采购合作者，是采购“物”与“人”的结合，是采购合作者的资本和拥有的先进技术和先进管理，是采购资本与合作者结合而提供的服务。正是由于PPP项目政府采购的标的物是社会资本合作者，使得它有别于一般的货物和服务采购。可以说，项目实施机构对项目的需求最为了解，对需要什么样的社会资本合作者最为清楚。
 
    PPP项目采购不同于一般的货物采购和工程采购，其包含着双方的长期合作。因此，PPP项目采购的社会资本方不一定是最好的，但一定是要最适合本项目的。基于这样的考虑，《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》明确了“评审专家可以由项目实施机构自行选定”。看来，PPP项目采购给了项目实施机构极大自主权。
 
    但在工作中，我们时常遇到项目实施机构为了避嫌而不积极选派评审专家，有的甚至连采购人代表都不愿意派，完全依赖于专家库中随机抽取的评审专家。94个项目的评审时间均没有超过一天。在这短短的一天时间里，评审专家很难深刻理解项目需求，如何做到对投标文件作出认真研判。此外，评审专家良莠不齐，如果不能发挥专业能力，公平、公正从何而谈。
 
    在PPP项目采购活动中，我们也经常纠结于评审专家是从库里抽还是项目实施机构自行选派。从库里抽，担心专家的专业能力能否胜任；自行选派，又担心结果是否公正，评审结束后是否会引来质疑。
 
    就PPP项目评审专家是抽还是派，个人认为财务专家和法律专家可以从专家库里随机抽取，但其他的专业评审专家应该由项目实施机构选派。
 
    从评审专家的公正性和专业性的辩证关系来看，PPP项目采购评审专家应兼具公正和专业。但如果说在专家的公正性和专家的专业性上做选择时，我认为更应看重专家的专业性。原因是PPP项目采购中，社会资本投标文件的设计、建设、运营方案具有很强的专业性，需要评审专家极强的专业判断能力。此外，库内专家即使很专业，但在短时间内很难对项目有全面深刻的认识，这样得出的评审结果表面看很公正，但实际并不公正。更何况，库外专家也不能说就不公正，他会对他的评审结果承担法律责任。
 
    从PPP项目如何更好地实现的“物有所值”来看，“值”包含两层含义，一是价值，体现的方式就是社会资本的报价；二是使用价值，体现的方式就是采购人的“满意度”。PPP项目采购的是社会资本合作者，是长期的合作伙伴。合作伙伴的选择应该选最合适的，最好的不一定是最合适的。采购的目标应该是帮政府选择最适合项目的社会资本合作者，既能在价值上得到体现，又能在使用价值上得到体现。
 
    建议PPP项目提倡项目实施机构推荐专家，地方政府应敢于担当，积极推荐公正兼具专业的评审专家参与PPP项目评审。
 
    采购遇到的问题亟待完善制度解决
 
    PPP项目采购的政策法规不健全，采购中时常遇到制度障碍。目前遇到的突出问题主要有：一是“两标”能否并为“一标”问题，即，已通过招标方式选定的社会资本方依法能够自行建设的，是否可以不再进行招标。财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》明确：“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。”但《招标投标法》规定的采购方式只有两种，一种是公开招标，另一种是邀请招标。采用竞争性磋商等其他方式选定的，是否适用上述规定。目前，有些地方对采用竞争性磋商方式的PPP项目，建设施工部分要求再次进行公开招标，否则不予备案。这也多少影响到竞争性磋商采购方式的运用。建议尽快予以明确，以有利于社会资本方的合理报价。
 
    二是社会资本方在近三年内受到较大数额罚款的，能否参与PPP项目的政府采购活动。《政府采购法》规定，供应商参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录。以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备该条件。《政府采购法实施条例》就“重大违法记录”进行了明确，重大违法记录是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。参与PPP项目采购活动的施工建设单位或因安全生产、或因污染环境等受到过较大数额罚款的现象较为普遍。如果一刀切，不分缘由，则可能会影响到社会资本的参与度，削弱项目的竞争，甚至可能导致一些有实力的社会资本因此而无法参与采购活动，影响项目的实施。建议应区分缘由和性质，区别对待，不能一刀切。如是因为社会资本方因围标串标而受到处罚，则应坚决取消其参与采购活动。
 
    三是PPP项目无法实现政府采购要求的评审专家独立。《政府采购法实施条例》规定，评审专家应当按照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。政府采购评审专家未按照采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审或者泄露评审文件、评审情况的，由财政部门给予警告，并处2000元以上2万元以下的罚款；影响中标、成交结果的，处2万元以上5万元以下的罚款，禁止其参加政府采购评审活动。PPP项目评审小组的专家组成既包含行业技术专家，也包含财务和法律专家。同时，评审内容也是跨行业、多方面的。评审专家无法实现政府采购法规要求的独立评审。建议PPP项目评审允许专家充分讨论，以形成较为一致的评审意见供政府选择社会资本合作方决策参考。
 
    应更多推广使用竞争性磋商方式
 
    采购方式的选择与项目的性质、特点不相吻合，公开招标成为主要的采购方式。
 
    在采购活动中，首先需要根据采购项目的性质、特点及各种采购方式的适用条件选择适当的采购方式。可以说，大多数PPP项目，项目实施机构只有目标和大致的方案，采购需求或者说建设、运营方案是不明确、不具体、不详尽，尤其是特色小镇PPP项目。如某个公开招标的项目，项目实施机构与我们商量，要求在资格预审环节潜在社会资本须提交该项目的建设、运营方案，以便他们汇总提炼，形成后期招标的项目需求。这样做既不符合政府采购有关法律的规定，也存在法律风险。这类项目如果选用公开招标方式，可以说采购方式选择就有错误。
 
    《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》对PPP项目适用公开招标采购方式做出了规定。只有满足“项目需求中的核心边界条件和技术经济参数明确、完整”和“采购过程中项目需求不作更改”这两个条件才适用于公开招标方式。
 
    2014 年12月31日，财政部在发布《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的同时，发布了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》。在印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法_》通知中就明确“为了深化政府采购制度改革，适应推进政府购买服务、推广政府和社会资本 合作（PPP）模式等工作需要，根据《中华人民共和国政府采购法》和有关法律法规，财政部制定了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》。”可以看出该采购方式是为了推进政府采购服务以及推广PPP模式而进行的制度创新。一方面，财政部对PPP项目选用公开招标方式有限制性条件；另一方面，财政部又鼓励或倡导PPP项目选用竞争性磋商采购方式。
 
    从目前来看，PPP项目采购，我们认为可供选择的采购方式只有公开招标和竞争性磋商，条件特殊的也可以采用单一来源，其他采购方式基本都不适合。就PPP项目的特点看，符合公开招标条件的应该不多。PPP项目不仅仅是建设，更是运营，运营方案基本是不确定的，不同的社会资本合作方有不同的运营思路、运营方案，多数项目是需要政府在采购过程中不断与社会资本协商确定采购需求。应该说PPP项目更适合采用竞争性磋商方式。PPP模式，就是合作模式，合作就需要沟通，需要磋商。不通过磋商，合作的基础就难以建立。
 
    工作中我们也遇到尴尬，明明该项目适用于竞争性磋商采购方式，但项目实施机构却不愿意采用。为什么竞争性磋商“叫好不叫座”？一是前面提到的工程建设面临“二次招标”问题。二是磋商小组成员如果从专家库随机抽取，则对项目情况不甚了解；即使磋商小组由项目实施机构选派，但对社会资本方提出的有些问题，磋商小组也无法及时回答，需要地方多部门的协调一致。因此，无法做到与社会资本方真正意义上的磋商，磋商往往变成了社会资本方的“承诺”。三是项目实施机构及社会资本方对工程招投标及其方式方法比较了解，对政府采购尤其是竞争性磋商方法了解不够。四是PPP项目磋商与常规项目的磋商不同，它应该是一个漫长的过程，磋商中的制度要求
 
    建议进一步加大竞争性磋商采购方式的宣传力度。通过宣传，使项目实施机构充分认识到PPP项目具有较强的公共性和公益性，在采购需求、采购方式、合同管理、履约验收、绩效评价等方面都存在着一定特殊性，需要政府与社会资本方反复沟通协商以最终明确项目需求。只有在项目需求完整、明确的基础上实现合理报价和公平交易，才能避免交易过程中可能出现的恶性竞争，才能避免实施过程中可能出现的相互扯皮，最终实现将项目采购聚焦到“物有所值”的价值目标上来，达到“质量、价格、效率”的统一。
 
    切实提升PPP咨询服务机构专业能力
 
    进一步发挥PPP咨询服务机构在推动PPP规范化、高质量发展方面的作用。PPP模式的操作较为复杂，专业性很强，对于项目财务测算、风险分担、运作方式、融资结构、回报机制等有很高的要求，这些都有赖于专业机构的专业服务。对于PPP项目来说，咨询机构扮演着重要的角色，起着非常重要的作用。可以说，项目的成败，很大程度上取决于咨询机构的专业胜任能力。当前，PPP咨询机构良莠不齐，部分机构或从业人员缺乏服务意识、专业意识和合规意识，造成项目实施过程中问题不断，影响项目的推进。少数咨询机构缺乏应有的职业操守，不讲原则，迎合帮助项目实施机构制定一些不合规、不合理的采购标准。
 
    建议财政部门要加强对中介咨询机构的培训、评价和考核，对不合格的咨询机构要记入诚信档案，严重失信的要禁入。咨询机构自身要不断提升咨询能力，提供更加专业的咨询服务，要不断加强职业道德建设，秉公执业。
 
    项目实施机构应更重视运营能力
 
    项目实施机构过分看重社会资本方的融资能力、建设能力、施工资质，而忽视运营能力。
 
    引入PPP模式的目的不是简单的融资，而是将其作为供给侧结构性改革的重要手段，是为了提升公共服务供给的质量和效率。PPP模式的应用，应高度重视公共服务的运营机制和供给能力。财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》中要求，“不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担”。其要义就是要求社会资本方必须承担运营责任。
 
    工作中，我们发现有些项目实施机构对社会资本方的建设能力过于关注，而忽视运营能力，体现在招标文件上就是对社会资本方的施工资质和业绩要求很高，评审分值权重很大。同时，项目合同中的绩效考核过于空泛。这就使得有些项目参与投标的社会资本方多为施工企业，他们并不具备专业性的运营能力，不懂运营或者不想运营，这必将导致PPP项目的未来运营面临很大压力，公共服务供给效率和供给质量必然要打折扣，并最终危害社会公共利益。
 
    PPP项目的成败很大程度上取决于社会资本方的运营能力，大力推进PPP，也是希望借助社会资本先进的运营理念和运营方式，提升公共服务的质量和效率。因此建议项目实施机构在关注社会资本方的融资能力、建设能力的同时，更要关注社会资本方的运营能力。 
作者：王跃宁