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PPP模式运作方式之考

中国政府采购招标网 发布时间: 2017年07月13日 09:52

PPP模式运作方式之考
  作者简介:张继峰,国家发改委PPP专家库金融专家,财政部PPP专家库财务专家,现任北京云天新峰投资管理中心(有限合伙)合伙人
  本文系作者独著《PPP项目融金术:项目融资结构、模式与工具》一书内容节选。该书将于近期出版,敬请关注。  PPP知乎,您的PPP大百科!
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  PPP模式项下,有很多种运作方式,例如BOT、TOT、O&M、DBFOT,等等。但截至目前,哪些运作方式可以归入PPP模式,各类官方文件并没有权威解释,也没有对如何认定某种方式是否属于PPP模式的标准进行界定,导致实践中的运作模式应用出现分歧。本文从PPP模式的要素分析出发,提出界定PPP模式各类运作方式的核心标准,以期有助于PPP模式的完善与发展。

  一、PPP模式的运作方式及其近似概念

  财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)第十一条第(三)款对PPP项目的运作方式进行了官方阐述:“项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等”,即官方认可的PPP项目运作方式至少包括委托运营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)六种(见图2-1)。在这六种运作方式的最后,“113号文”用一个“等”字,为其他运作方式纳入PPP开了个口子。
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  图2-1:我国PPP的六种运作方式

  国外对PPP的运作方式或运作类型,除了上述六种之外,通常还包括租赁(Leasing)、合资(JV,Joint Venture)、私人主动融资(PFI,Private Finance Initiative)、BLT(建设-租赁-移交,可演变成BLTM——建设-租赁-移交-维护)、BTO(建设-移交-运营)、LRO(租赁-更新-运营,可演变成LROT——租赁-更新-运营-移交)、DBO(设计-建设-运营)、DBFO(设计-建设-融资-运营,可演变成DBFOM——设计-建设-融资-运营-管理)等。[1]

  除PPP项目运作方式外,在我国PPP相关政策制度的各种概念和PPP实践操作过程中,还有一些与PPP容易混淆、界限划分不清的概念,包括特许经营、政府采购、政府购买服务、股权合作,等等。这些名词的定义、概念、内涵、外延如果不搞清楚,极易在实践中引起操作风险,还会导致PPP制度的适用者(地方政府、社会资本、金融机构、咨询机构等)从自身利益出发,选择性适用相关法律法规和规章制度,钻政策空子。

  二、PPP模式运作方式的必备要素

  关于运作方式,上述已经提到了财政部“113号文”认可的包括BOT在内的六种。但官方也有不同的说法,例如发改委“2724号文”在界定PPP时就描述为“通过特许经营、购买服务、股权合作等方式”,特许经营、政府购买服务、股权合作与BOT等六种方式是否可以并列?又有什么联系和区别?官方文件并没有明确;此外,上述提到的国外常用的租赁、合资、PFI、BLT、BTO、LRO、LROT、DBO、DBFO、DBFOM等方式,是否可以纳入“113号文”“项目运作方式主要包括……等”预留的运作方式?是否可以都纳入或者还有其他未提及的运作方式吗?如果不能都纳入或还有其他方式,那判断标准是什么?这些都需要理论界和实务界加以深入研究,并最终在“PPP基本法”或相关实施条例中予以明确。

  笔者认为:应先明确我国PPP模式的必备要素,再根据这些特征和要素确定哪些运作方式属于PPP范畴。我们认为,在我国目前阶段,为循序渐进推行PPP模式,PPP应狭义地理解,其必备要素应包括以下三个方面:

  1)必须有运营(或管理、服务)。PPP之所以引入社会资本,就是要充分发挥社会资本的管理或运营经验,使之更好地为公众提供基础设施和公共服务。PPP可以没有“B”(建设),但必须要有“O”(运营)或“M”(维护或管理)。“113号文”的六种运作方式,也是全部包含管理或运营的要素。

  2)必须是长期合作。PPP模式下,政府与社会资本之间的合作是长期的,不是短期的,目的是保持基础设施供给和公共服务提供的相对稳定、连续性,维护公共利益。财政部2015年《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57号)明确规定,PPP项目“政府和社会资本合作的期限原则上不低于10年。”国外的PPP模式也有此项特征:“合作关系应该是持久且是有关联的”[2]。当然,对于特殊的PPP合约模式,如MC、O&M应允许合作期限低于10年。

  3)尽管是长期合作,但合作必须有明确期限。明确期限通常体现在基础设施的产权、经营权在一定期限后由私营部门移交给公共部门;或是在O&M、MC等模式下,私营部门只获得公共设施的经营管理权,不涉及产权,在一定期限届满后公共部门终止或收回经营管理权。PPP模式是介于基础设施和公共服务完全公共化和完全私有化之间的一种模式,如果产权无限期被社会资本所持有,权属归属于私营部门,最终没有发生移转,则更接近公共设施的私有化,与PPP的精神不符。

  国外PPP理论和实务界普遍认为,“除了在BOO模式中所有权实际上永久性地归私营部门享有外,在一项特许经营权到期时公共部门一般都会接管(或者重新获得)对资产的所有权、经营权和管理权……(BOO模式)项目的控制权和所有权始终归属于私营部门,对于BOO模式下的项目,私营企业实体融资、建设、拥有并实际上永久运营一座基础设施”。[3] PPP与私有化“有一个明显的区别:私有化涉及先前公有资产的条款永久转让给私人企业,而PPP必然涉及政府部门作为‘合作伙伴’的持续角色与私营部门保持持续的关系”。[4]

  在我国,目前的PPP项目的运营期限(包括社会资本对项目公司的控股期限)一般也是有明确期限的,通常不超过30年(但没有刚性规定不能超过30年)。

  三、PPP模式运作方式之考

  “113号文”中认定的O&M(Operations & Maintenance)、MC(Management Contract)、BOT、TOT、ROT五种,包含了上述三要素,属于PPP范畴;而BOO最终没有实现资产权属的转移,其拥有、运营、经营、管理的期限没有到期日,属于完全私有化的一种,与我国公共基础设施公有化的国情不符,在我国应不属于PPP(国外一些国家将BOO列入PPP范畴,也允许公共基础设施完全私有化);

  BT没有运营,不符合PPP“必须有管理或运营”和“必须有长期合作”这两要素,不属于PPP;

  租赁(Leasing)、合资(JV)、私人融资(PFI)三种方式,根据具体的运作方式是否具有“三要素”,判断是否属于PPP;

  BLT、BLTM、BTO、LRO、LROT几种模式,符合“三要素”,属于PPP范畴;DBO、DBFO、DBFOM几种模式,要看在运行安排时是否有明确的产权、经营权、管理权移交的环节,如果有,则属于PPP;如果没有,与BOO一样,不属于PPP;[5]

  特许经营、购买服务、股权合作三种模式中,股权合作与国外的JV(Joint Ventrue——合资)同理,单独不能成为PPP模式的一种(可以与其他PPP模式结合),不再赘述。关键在于特许经营和购买服务。

  在笔者看来,PPP的运作方式应理解为政府与社会资本合作的内容是什么,例如BLT,社会资本需要建设、租赁、移交。因此,特许经营不是运作方式,而是一种合作方式和行政许可方式,是社会资本(特许经营者)取得与政府合作权利的表现形式,是站在社会资本角度看PPP,这种合作的内涵和外延范围更广,有时可以作为PPP的替代词,但不属于类似于BOT的运作方式。购买服务则是站在政府的角度看PPP,是一种与使用者付费对应的项目投资回报方式,而不是运作的方式和内容,也不应该与BOT等运作方式相提并论。特许经营、购买服务均不属于PPP的运作方式。

  综上,PPP模式的必备要素可以用“有运营、长期但有期限”9个字高度概括。任何运作方式,是否应被纳入PPP模式,重点应考察这“九字标准”。

  诚然,我们可以用这些标准去分析某类运作模式是否是PPP模式,但并不意味着在实践操作过程中要教条地套用这些名词,PPP是介于公共基础设施完全公有化和完全私有化之间的模式,只要对实现成本节约、效率提高、服务提升等政府管理目标有帮助,任何方式包括BT、BOO都可以采用。

  [1] 〔英〕达霖·格里姆赛(Darrin Grimsey)、〔澳〕莫文·K.刘易斯(Mervyn K. Lewis):《PPP革命:公共服务中的政府和社会资本合作》,济邦咨询公司译,中国人民大学出版社,2016年4月版,第009-011页,第279页。
  [2] 〔英〕达霖·格里姆赛(Darrin Grimsey)、〔澳〕莫文·K.刘易斯(Mervyn K. Lewis):《PPP革命:公共服务中的政府和社会资本合作》,济邦咨询公司译,中国人民大学出版社,2016年4月版,第012页。
  [3] 〔英〕达霖·格里姆赛(Darrin Grimsey)、〔澳〕莫文·K.刘易斯(Mervyn K. Lewis):《PPP革命:公共服务中的政府和社会资本合作》,济邦咨询公司译,中国人民大学出版社,2016年4月版,第062页。
  [4] 见〔英〕爱德华·法夸尔森、〔哥伦比亚〕克莱门西亚·托雷斯·德·米斯特拉尔、〔英〕E.R.耶斯考比、〔英〕哈维尔·恩西纳著,唐李雅宁译:《新兴市场公私合作模式》,中国电力出版社,2015年5月第1版,第12页。
  [5] 在英国,DBFO、DBFOM通常是特许经营的表现形式,尽管没有“T”,但项目的“所有权并不转让给开发者,开发者也无法获得任何土地权益”,“DBFO的承包商仅享有使用公路的权利,也就是运营公路的‘许可证’,许可期限通常为30年”。因此,英国的DBFO、DBFOM属于PPP的运作方式。见〔英〕达霖·格里姆赛(Darrin Grimsey)、〔澳〕莫文·K.刘易斯(Mervyn K. Lewis):《PPP革命:公共服务中的政府和社会资本合作》,济邦咨询公司译,中国人民大学出版社,2016年4月版,第074页。

  特别感谢

  感谢北京云天新峰投资管理中心(有限合伙)合伙人 张继峰投稿。PPP知乎作者:张继峰 发 来源:PPP知乎

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