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“数”说PPP:从政策推演到产业机遇

中国政府采购招标网 发布时间: 2017年07月07日 10:00

【一周年 · 律动PPP】
“数”说PPP:从政策推演到产业机遇
  作者简介:靳林明律师在政府和社会资本合作(PPP)领域具有丰富的经验,涉及的行业领域广泛,其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖,其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家,多省PPP入库专家,多个学术机构PPP专家。靳律师多次参加PPP项目评审,正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师。
 
  自2016年7月【律动PPP】专栏推出,至今一周年期间靳林明律师已为PPP知乎供稿88篇!一年内PPP界风云变幻,律动专栏却始终如一。一路走来,靳律师与PPP知乎感谢您的相伴~每周一、周三,【律动PPP】为您带来原汁原味的PPP观点!

  初心不改,律动恒在!  PPP知乎,您的PPP大百科!
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  日历翻到7月,也就意味着2017年已经过去了一半。站在业务一线回望2017年PPP领域的发展,整体来看依然高歌猛进、如火如荼;具体情况如何,或许数字可以给我们更加直观的感受:

  截至2017年5月31日,根据财政部全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台统计,全国入库项目共计13,132个,累计投资额163,900.81亿元,2017年第四批示范项目推出后,示范项目总数应该超过1,000个。从地域分布来看,项目数量排在最前面的省份分别是贵州、新疆和内蒙古。入库项目的行业分布集中在三大类行业:市政工程、交通运输和旅游。从投资数额来看,交通运输、市政工程和城镇综合开发居前三甲。实践中,地方政府部门对推动环保类项目热情高涨,类似包头水环境综合整治项目、阜阳市城区水系综合整治(含黑臭水体治理)PPP项目等也都是“巨无霸”量级的项目。

  一个PPP项目从全生命周期来讲,它会涉及到很多的主体,我们更多关注的是在政府、社会资本方和融资方。投资人最常见的分法就是分成产业投资人和财务投资人。不同的投资主体,其利益诉求是不一样的,这也就决定了PPP项目在具体的谈判、具体的投资的时候,各方关注点会会有所不同。

  虽然规模体量已相当庞大,但是我国的PPP发展到今天,制度的建设还远远没有走到终点。总结我国的PPP的政策,用一个词来形容就是“二龙治水”—发改委在传统基础设施领域、财政部在公共服务领域同步推进PPP的发展。两部委在不同的领域分别出台文件,划定各自的分工,明确各自的操作程序,分别建立专家库和项目库。遗憾的是,到目前为止,两部委对PPP的概念和内涵的理解还存在分歧,尤其是对于一些核心问题,如国有控股企业能否参与PPP,发起方是否必须是政府的部门、事业单位,社会资本方持股的比例达到多少才是PPP项目,两部委还是“各说各话”。操作程序上,财政部要求实施PPP项目做经过“一方案、两评价”程序,但是发改委却并没有明确类似要求。政策上的分歧给地方政府推进PPP造成了不小障碍。现在已经越来越多地看到地方政府出台了本地化的PPP的推进办法,结合两个部门的规定制定地方性的规则,尽量消除差异。

  怎样的项目才算是好的PPP项目,简单来说无非以下几个标准:

  第一,是否是一个交易合理的项目,交易合理即交易条件要合理。实践中存在一些低价中标的项目,声称“投资收益率为0,运营收费为0”,低价中标的背后往往暗藏着极高的运营风险,在无法通过合同约定获得合理收益的情况下,势必会通过某些隐蔽的方式获取非正当的利益,追求短期利益的最大化,合同争议出现的几率也相应增加。其次是结构合理,所谓的交易结构,按照回报机制不同,可以分为使用者付费、政府付费以及可行性缺口补助。交易结构的不同决定了社会资本方在投资一个PPP项目的时候面临的风险的不同。PPP中突出强调合理的风险分配,强调PPP项目按项付费、绩效考核、持续运营,要求提高PPP项目运营效率和质量。结构合理的PPP项目还应当有政府的有效监管。

  第二,是否是一个程序合规的项目,财政部要求PPP项目必须入库方可安排预算,但是不少地方政府或为规避监管,或为避免项目公开,选择不对PPP项目入库。迫于部分银行提供融资时基本上把入库作为必备条件,因此不少项目开始选择重新入库。除了入库要求,还有合规采购要求,采购应当符合各地方的法定条件。

  第三,是否诚信履约,怎样界定一个成功的项目?PPP项目不到移交的那一刻起都不能称之为成功。不少投资人着眼于眼前利益,签约时订下“城下之盟”,等建设利润全部实现时就希望尽快套现离场,而政府的期望是寻求长期稳定的合作伙伴,利益诉求的冲突可能导致违约情形的出现。正是因为PPP的长期性,在评判一个PPP项目是不是成功时,需要长期的履约的安排和合理的约束机制。

  PPP是什么?在一些地方政府眼中将其异化为了融资的工具,偏离了PPP的实质,因此“假PPP”、阴阳合同等现象层出不穷。在财务投资人投资的PPP项目中,明股实债、固定回报现象也时有发生。武汉地铁八号线核查风波暴露了PPP实务操作中存在的诸多不规范现象,问题发酵已久,在这一点上集中爆发。

  我们注意到,最近PPP政策变化频繁,尤其是50号文和87号文的出台备受关注。早前财政部就已经注意到政府购买服务对PPP的分流,但遗憾的是,财政部并未就此采取相应的措施。政府购买服务流程短、时间快、效率高、购买主体没有限制,对于地方政府而言极具诱惑力,导致以“政府购买服务”名义掩盖PPP之实现象泛滥。如不及时遏制,过往清理地方债务的努力不免毁于一旦。50号文和87号文的出台传达了强烈信号,对于PPP的监管将日趋严格。但是对PPP的规范必然会面临阵痛和利益的博弈,还有一系列的合同关系、法律关系需要理顺。大量政策集中出现时也需要时间磨合衔接,很多问题短期内看起来依然没有确定答案。

  从PPP项目融资方面来看,PPP项目的资产证券化前景向好,但是面临的操作问题应当引起我们的重视,包括运营的安排、融资成本的比较、股权限制、股权变更等等技术层面的问题如不能加以解决,将极大制约PPP资产证券化的发展。相较于资产证券化,发改委倒更有可能在短期内解决项目收益债社会资本方投资PPP的燃眉之急。本轮PPP发展的一个亮点在保险资金的引入,保险资金投资追求的是低风险、低收益和长期性。然而低风险就一定意味着合规的要求,对PPP项目的政府付费保障、项目信用、主体信用的要求也会相当之高,这也就决定了保险资金对广大PPP项目难以做到“雨露均沾”。

  PPP政策将往哪里去?PPP产业的机遇在哪里?考虑这个问题,我们要从多个视角来看。在PPP的全生命周期中,涉及到的法律领域实在太多,项目公司、税、土地、建设、规划、金融,均有涉及,这既是对立法提出的新的挑战,也是对从业者提出的新要求,要求越高,责任越大,PPP项目功在当代、利在千秋,更应当是细细打磨,慢工出细活。 作者:靳林明 来源:PPP知乎

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