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张燎:从社会资本方角度看PPP项目风险闭环管理

中国政府采购招标网 发布时间: 2017年12月22日 09:26

张燎:从社会资本方角度看PPP项目风险闭环管理

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  基础设施PPP项目内含各种不确定性和风险,无论是政府方还是投资方都需要认真研判,谨慎应对,在项目生命期的不同阶段予以合理管控,才能实现预期的项目产出及投资收益目标。关于风险管理的黄金分配定律,即所谓特定风险由最有能力管控它的一方承担是为合理,以及由风险识别、风险估测、风险计划、风险应对和风险监控等组成的全周期风险管理循环,已经是PPP参与各方人所共知的基础知识。


  然而,有关风险管理的知识传播和实际操作存在明显的落差,PPP风险管理由此产生所谓“两张皮”现象,即看似风险管理知识掌握比较熟练,书面报告编写慎密完备,图文并茂,但在管理实践中基本没有体现风险管理的各个阶段工作要求和实际行动,无论决策者还是操作者,都没有用风险管理的思路来指导相关岗位的决策和执行工作。


  如何改善这种状况,实现PPP项目风险闭环管理,结合笔者的观察、思考和部分项目实践,本文提出一种实现PPP项目风险管理闭环的方法。这一思路主要从PPP项目风险的主要承担者——社会资本方的视角来分析。

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  风险管理循环


  我们知道,一个完整的风险管理循环包括,风险识别、估测、计划、应对和监控五大步骤。


  风险识别是项目投资人对项目所面临的潜在风险因素加以判断、归类整理,按风险性质和相互关系对风险因素进行鉴定。笔者多次担任各级政府的试点或示范PPP项目的评委,在看过的多个项目实施方案中风险清单及风险分配矩阵描述比较全面,但风险因素识别时没有引入行业专家和运营专家,对行业特性认识不足,单纯依靠具备一定工程建设、财务、法律知识的咨询人员,并未识别出不同行业、地区、工艺路线、回报机制下项目主要风险因素,及其对项目产出结果的影响程度和重要性区别。这样的风险识别对后期的管理工作价值很小。


  风险估测是指在风险识别的基础上,通过对所收集的详细资料加以分析,运用概率论、数理统计或专家经验,估计和预测风险发生的概率和损失程度(如图2)。风险估测的内容主要包括损失频率和损失程度两个方面。由于众所周知的缺乏风险统计数据的原因,无论是政府、投资方或是顾问机构,其风险估测中定性分析多,定量测算少甚至完全没有。其实,即便缺少特定行业项目相关风险概率和损失的定量数据,依靠专家组打分和估计,仍然可以近似得出风险预期损失的结果。


  风险应对是在项目合同授予之后的实施阶段(设计、融资、建设和运营维护等),按照风险管控的计划,通过组织管理体系,采取一系列实际行动把风险造成的损失和成本控制在主体的风险容限以内。这项工作若要落实到位,在项目公司层面需要建立从总经理到风险总监(或分管风险的副总经理),再到工程管理部(设计与建设)、财务融资部、法律合同部的整体风险管理执行体系,内化嵌入到日常管理工作流程中。


  风险监测是对项目风险管理的实施过程进行持续监测、评估和报告,必要时加以修正。


  风险管理与项目管理的一个共性特点是,越是项目早期进行识别和控制,其成本代价越小,效果效益越明显;越是中后期才发现和管控,其成本代价越大,效果效益越差。因此,从管理收益的角度看,风险管理需要进行早期介入和预防。结合PPP项目生命期的管理特点,风险分配的大部分工作,在项目交易阶段(即项目准备和采购阶段)就已经完成设定,未来调整变化的可能性不大,或者代价极高。PPP项目投资方对风险的管控重点应该在交易阶段去有效影响实施方案、编制投标文件和合同谈判。

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  项目实例分析


  1. 项目开发背景及流程


  济邦公司作为投资方顾问机构,在协助某央企投资境外某国货运铁路PPP项目时,基于海外PPP项目涉及风险因素多,界面复杂,管控难度大的情况,特别提出要高度重视风险管理工作,将风险管理落实到项目开发和实施的各个环节,形成PPP项目投资风险的闭环管理。这项建议也获得了投资方管理层的重视和采纳。


  该项目是位于南美某国的一条新建货运铁路,该国在新总统上任后推出了雄心勃勃的交通基础设施振兴计划,鼓励应用PPP模式引进国内外资本,对包括机场、铁路和公路等项目进行新建、改扩建和运营维护,提供更优质的公共服务。中国一家中央级国有企业牵头获悉该计划后,其轨道交通事业部组织了商务人员对计划中涉及的多个铁路项目进行初步筛选,与当地合作伙伴联合选定了其中一条货运铁路作为重点跟踪开发目标。


  中方根据初步调研,拟定了如图3所示的项目开发思路:


  国际PPP项目的生命周期通常包含项目开发和项目实施两个阶段。由于该项目拟采用公开招投标程序等前提条件,我们分析了外方提供的法律法规和基础资料后,建议某货运铁路PPP项目开发阶段的工作进程如图4所示几个步骤。


  2.导入风险管理体系


  风险管理体系从项目伊始即着手建立。组织结构上,安排有投标联合体的商务组在项目开发阶段具体承担风险管理的牵头责任,具体由牵头财务顾问和后续介入的风险顾问、技术顾问、法律顾问、运营顾问等提供支持。这一项目的风险顾问适合由具备铁路PPP项目风险管理经验的国际风险经纪顾问公司担任,但并非项目开发初期就要聘用,而是在项目开发进入备标阶段才正式委聘,早期可由联合体商务组及牵头财务顾问兼任,邀请轨交行业专家提供支持。


  根据济邦和行业专家的经验,结合本项目的实际情况,在开发初期的投标可行性研究阶段,识别的项目主要风险因素及推荐的风险控制措施如表1所示。


  我们建议投标联合体在项目正式启动招标后,聘请国际风险顾问和铁路行业专家,基于项目调研及对上述主要风险因素进行定性和定量分析,做出风险概率和风险损失的量值估测,确定关键风险及其应对策略。


  在投标准备阶段,一方面利用当地合作伙伴持续收集PPP项目相关信息,投标联合体商务组持续更新涉及风险估测的重大变化,另一方借助当地合作伙伴的游说沟通渠道,提出投标联合体对政府PPP方案风险分配的关切和建议,影响政府方的PPP项目方案设计和修订。


  3.风险计划和应对的闭环衔接


  更为重要的是,我们协助投标联合体建立一个实现PPP项目风险管理闭环,协调投标方各项并行工作服务于风险管理的流程。具体做法是:


  在风险计划阶段,投资方把经过识别和估测的风险因素,按风险类别设计具体应对措施,分为工程应对、法律应对、财务应对和商务应对法四大类,分别交由工程管理、合约法律、财务融资、商务公关组负责落实跟进,项目投资决策机构负责综合权衡取舍。


  而每一项应对措施对风险的处理无非是四种方式,既回避、降低、转移或者自担风险以及它们的组合。针对预期风险损失非常严重,无法接受的风险因素,采取“回避”类措施;“降低”类措施的目的是降低损失频率和损失程度,重点在于改变引起风险事故和扩大损失的各种条件;“转移”则多是通过法律协议谈判,将部分风险转移给合同相对方或其他当事方承担或者分担,包括可保险的风险通过投保转移给保险公司这种情形;“自担”类措施是针对那些可接受、可承担,也难以转移出去或者转移成效比不佳,预期损失相对较小的风险,事先做好吸纳风险成本的财务安排(留出预备金、进行敏感性分析)。


  本项目开发阶段每个步骤的工作任务和参与方如下表2所示。


  前面PPP项目是一个示例,实际项目的风险管理会比上述示例更为复杂,琐碎、动态。但基本原理如此,若能将风险管理的识别和估测结果,与后续的计划和应对工作可靠地衔接起来,任何一方的管理者都可以获得明显的效益。


  小结


  风险管理有一个主体相对性的问题,每一个项目参与方有自己对风险的认知、判断视角和管控程序,比如在风险应对的规避、转移措施中,一方风险减少意味着另一方或另几方风险增加。风险并非时一个绝对的对错问题,很大程序上属于利益分配调整的商务问题。然而,若风险分配极不合理,达到或超过某个阀值,风险对某一方而言变得不可接受,交易即可能因不可行而终止。风险管控不如预期,会造成某方或某几方重大损失,甚至可能导致项目失败,故不可忽视。


  风险管理要在PPP项目中真正发挥作用,而非仅仅让其停留在漂亮的文件和表格上,造成“知”、“行”分裂的“两张皮”现象,投资方就需要有一个环环相扣的风险管控工作流程,贯穿项目开发、融资、建设、运营各阶段。它甚至都不需要多么高深的理论、精密的模型、昂贵的软件,庞大的组织,初期需要定性为主结合部分定量,将风险的识别、估测、计划和应对紧密结合起来,一步步落实。


  今 日 观 点


  【谈《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》】《意见》细化了鼓励民间资本参与PPP项目的领域、方式和管理模式,给出了指导性的方向。《意见》还细化了鼓励民间资本参与PPP项目的领域、方式和管理模式,把已知的体制机制障碍尽可能地进行了清除。政策目标指向全面鼓励民间资本参与。事实上,过去一段时间,各部委密集出台支持PPP项目的相关政策,也是基于当前的一些现实。但落实到地方层面,项目主管部门还需进一步细化操作规则,因地制宜,落实实施办法。

  中国社会科学院财经战略研究院副研究员何代欣

作者:张燎  来源:PPP知乎

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