诸大建：PPP的新思考

诸大建：PPP的新思考
　　来源：诸大建学术笔记
　　五月份的开会主要与PPP有关，要发挥长处从公共管理与可持续发展的角度讲有新意的PPP，使国内的PPP研究走出审美疲劳。去年在为什么要搞可持续发展导向的PPP上发了一点声音，现在要基于联合国SDGs的目标与国内PPP的不足重点讲怎么做的问题。

　　为什么的问题

　　可以从中国当前PPP的问题去讲，也可以从全球可持续发展的愿景去讲。问题是当下的中国PPP在决策上缺少情怀，只讲经济上的融资（economy）与效率（efficiency）；在执行上常常搞不到运营就退出。愿景是可持续发展的需求，在对象上有三个领域，公共性强的是社会与环境没有得到足够关注；在过程上强调从三重底线衡量效果，保持公共性与有效率的平衡。其中，对象维度涉及决策，主体与过程维度涉及执行。在经济导向的PPP中，人们主要考虑引入社会资本以及提高项目效率，对政府本身提供公共服务的数量与质量关注不够（感觉有点视线被转移了）。在可持续发展导向的PPP中，不仅要考虑社会资本对公共服务的贡献，同时也要考虑如何保证政府的公共服务投入与绩效，例如香港新建的污泥处理厂全部政府买单让威立雅运营。

　　表1 PPP的决策与执行

　　决策水平低

　　决策水平高

　　执行水平强

　　快速失败

　　走向繁荣（可持续发展导向的PPP）

　　执行能力弱

　　缓慢失败

　　有生存性

　　主体维度的改变（项目决策与项目执行）

　　按照财政部与发改委的有关文件，目前评估主体与评估方式主要是政府主管部门与相关专家，通过打分进行识别与选择，通常在狭隘的项目管理范围确定当事人和专家。新PPP的考虑，应该包括PPP项目涉及的非政府的相关者以及更宏观的政府部门，这是要求把People加入PPP的主体参与。可以按照两类利益相关者建立政策矩阵，即政府利益相关者和非政府利益相关者，两者的选择形成交集，这样可以体现PPP项目识别的民主化与科学化。可持续发展要求公众在公共事务中的知情权与参与权大大的提高，从而更好的保护公众利益，社交网络等现代信息技术也让这一要求得以成为现实。公众可以有效监督私营部门提供公共服务的质量，例如兰州自来水苯超标事件；公众可以干预政府错误的投资决策，例如厦门PX项目事件；公众可以直接参与公共产品的提供，例如在城郊与农村的供水服务投资分散，回报率低，私营企业通常不愿意投资，由当地居民自营的小型供水设施能有效弥补这一公共服务的缺位。但是公众的知情权与参与权需要有效的引导与组织，避免造成负面效果。目前政策层面正在制定的《PPP信息公开条例》希望能解决这一问题。

　　表2 PPP的利益相关者选择

　　项目政府相关者

　　宏观政府相关者

　　项目社会相关者

　　直接

　　间接性增强

　　宏观社会相关者

　　间接性增强

　　合作治理相关者

　　对象维度的改变(物有所值评估)

　　这是可持续发展导向物有所值评估的关键点，从以前单纯的技术经济评估或者货币化的成本效益分析，转化为可持续发展的三重底线分析（包括社会评价与环境评价）。可以按照经济与非经济的两个维度进行判断，目的是选择经济与非经济有交集的地方，用相对政府为低的经济成本获得公共服务的收益，包括非经济的收益和减少非经济的风险。这样做也许可以发现，以往通过经济评估的也许不合乎可持续发展评估，以往没有通过经济评估的也许符合可持续发展评估。这是以前搞可持续发展评估时候碰到的老问题，可以把曾经走过来的路做一些比较。当代人所做的投资是否物有所值（Value for Money，VFM）？PPP模式不同发展时期，其物有所值的内涵不同。PPP1.0版本下，由于政府是以引进社会资本为目的，因此强调资本的可获得性，而非物有所值；在PPP2.0版本下，物有所值主要强调经济效率。PPP模式的效率优势只存在于某一些基础设施行业，并非所有的行业都适用，因此滥用PPP模式并不能实现物有所值；在PPP3.0版本下，物有所值主要强调经济，社会，环境的协调发展，例如英国PFI模式下提出的物有所值评估体系就是基于3E：经济（economy），效率（efficiency）和效能（effectiveness），在一定程度上体现了可持续发展的理念。我国目前财政部发布的《物有所值评估指引》主要强调经济效率，因此属于PPP2.0版本下的物有所值评估体系，但是由于我国目前PPP实践仍然处于1.0版本，该指引也并未得到有效实施。

　　表2 PPP的对象维度思考

　　以融资为目的

　　以效率为目的

　　非经济考虑弱

　　PPP1.0

　　PPP2.0

　　非经济考虑强

　　社会意义强

　　可持续发展的目标PPP3.0

　　过程维度的改变（政府财政能力）

　　从过程维度考虑项目的可能竞争者，运营能力和跨代思考应该是一票否决的主要依据。要按照项目过程有无运营和项目运行是否跨期设立门槛。有无运营方面，有建设无运营的不考虑，有建设有运营的要考虑，有运营无建设的也考虑（如LOT、ROT）。这里社会资本有没有进行投资不是主要的，香港污泥处理项目就是政府全部投资，威立雅进行建设与运营。有跨代思考要重点考虑。当代人的透支额度是否超出了后代人的承受能力？基础设施项目最大的特点除了高额的建设性投资，后期的运营维护费用也随着时间推移逐年增加，并且数额巨大（通常20-30年的运营维护成本要高于初期建设成本）。短时间内上马巨量项目，并且大量透支未来地方政府的财政能力，将来会使得这些项目的运营维护面临巨大困难。特别是当社会资本面临困境需要财政支持或者政府回购时，财政资金的短缺将会使得未来政府的解决途径非常之少（拉丁美洲的PPP浪潮之后，因为地方政府财政能力有限，大量的PPP项目被迫破产）。因此，PPP模式促进可持续发展，需要严格控制政府在PPP项目中的支出义务。这一部分应该在PPP项目《财政可承受能力评估》中得到落实。作者：诸大建  来源： PPP知乎